视点 | 陈诗一:优化环保税制方案 加强雾霾有效治理

  • 发布时间:2018年11月26日浏览次数:293

( 原文发表于《中国社会科学报》11月2日5版)

以“雾霾”为代表的大气污染防治问题,是打赢“蓝天保卫战”、推进绿色发展的重中之重。过去五年多来,我国制定实施了以“大气十条”为主的一系列大气污染治理措施,雾霾治理取得了重大阶段性成果,京津冀、长三角、珠三角全部超额完成了“大气十条”的目标。但相对世界卫生组织对环境空气质量的指导值,我国大气污染治理仍有较大差距。同时,随着能源结构与产业结构优化空间及企业技术提升潜力的逐渐减小,未来污染减排成本将越来越高,我国雾霾治理将进入新的攻坚阶段。探索制定更为行之有效的治理措施,是当前要关注的重要问题。2018年最新施行的环保税,作为污染治理的重要经济手段,在治理效果与治理成本平衡方面更具优势。2018年6月国务院印发的《打赢蓝天保卫战三年行动计划(2018—2020)》(新“大气十条”),也强调要严格执行环境保护税法。

理论上,有效的环保税额标准应不低于雾霾治理的边际成本,否则企业将选择继续生产并排放污染物,从而影响污染治理的效果。同时,因为雾霾污染具有显著的空间关联效应,有效的环保税方案还应推动区域间雾霾的协同治理,否则污染治理的效果也将大打折扣。然而,就目前公布的环保税制方案来看,近一半省份(如浙江、安徽、福建等)执行的是国家规定的最低标准,且大部分区域(如长三角)在环保税方案制定上未能很好地体现协同治理理念。因此,环保税要真正成为我国污染防治攻坚战阶段治理雾霾的有效手段,还需要进一步完善。

适度提高环保税额标准

基于超越对数产出方向性距离函数,我们估计了我国省级和城市两个层面2005—2015年间雾霾形成的主要污染源——二氧化硫、氮氧化物和烟粉尘的影子价格,测算雾霾治理的边际成本,具体情况如下。

第一,三类污染物的影子价格总体都呈显著的上升趋势。例如,二氧化硫平均影子价格增长了3.85倍,氮氧化物影子价格在近5年间增长了2.24倍。这表明,随着我国环境治理强度的不断加大,我国绿色生产率水平有了较大提升,即在经济保持持续增长的情况下,污染排放持续降低。如2005—2015年间,我国二氧化硫排放总量下降幅度达到27%,但同期GDP增长近2倍。同等数量污染物排放对应的经济产出越来越大,相应的雾霾治理边际成本也越来越高。在此意义上,为更有效地倒逼与鼓励企业减少大气污染排放,我国环境税额标准应当提升,否则可能导致环保税对环境治理的低效性。在未达到减排目标之前,还应建立适当的阶段性环保税额标准提升机制。

第二,三类污染物的影子价格差异较大。其中,氮氧化物的影子价格远高于二氧化硫和烟粉尘的影子价格,但按照目前各省市相关污染物的环保税额,氮氧化物的环保税额标准与二氧化硫相当,而且只有烟粉尘环保税额标准的1/3。如果以边际减排成本(影子价格)为标准,则氮氧化物的环保税额标准严重偏低。氮氧化物不仅自身是污染物,还会导致臭氧污染。近年来中国臭氧污染有加剧的趋势,尤其在珠三角地区,臭氧已经取代PM2.5成为首要大气污染物。所以在雾霾治理的新阶段,加大氮氧化物减排力度刻不容缓。新“大气十条”也强调对臭氧的控制,要求2020年氮氧化物较2015年下降15%以上。因此,氮氧化物环保税额标准应作出相对更大幅度的提高。

部分省市要先行调整环保税方案

不同地区间的影子价格差异很大,环保税额标准等级低于大气污染影子价格的省市,应先行调整环保税方案。例如,二氧化硫影子价格最高的上海与最低的宁夏差了350倍,差异原因与各地区经济结构、污染排放水平等因素密切相关。从2015年的GDP总量来看,上海是宁夏的14倍,而二氧化硫排放量,上海只有宁夏的48%;而且2005—2015年间上海二氧化硫排放量呈持续下降趋势,而宁夏则仍有小幅上升。显然,两者的生产效率和环境治理水平具有很大差异,从而造成了二氧化硫边际减排成本间的差异。考虑到不同地区间污染排放边际成本的显著差异,各地区大气污染物的环保税额标准趋同显然不尽合理,必须注重当前实施的环保税额标准与边际成本的匹配问题。如果环保税额标准过低,可能限制环保税法对污染治理的有效性。

通过比较各地的环保税额标准和污染物综合影子价格(三类污染物影子价格的加权平均)的相对大小,我们还发现,海南、广西、湖南、江西、浙江、甘肃、安徽、云南和福建9个省份的环保税额标准等级,低于综合影子价格等级。即相对而言,这9个省份的环保税方案对污染治理更缺乏有效性。因此,这些地区应作为全国环保税制改革优化的第一批省份,适度调高环保税额标准。再者,在不同城市之间,各城市因生产效率和环境治理水平的差异,相应的污染物影子价格差异也很大,且同一省份内各城市间的污染减排成本也存在较大差异,如杭州市与台州市等。因此,各城市之间以及同一省份内的各城市之间,均应根据边际减排成本,制定差异化的环保税额标准。

推进雾霾区域协同治理

由于雾霾污染具有显著的空间关联效应,除本地污染排放的积累,区域传输往往也是发生严重污染的重要原因。各地区除关注自身环保税方案的有效性,还需协同考虑相邻区域内环保税的影响(相对生态公平)问题。同时,许多区域间经济发展不平衡,雾霾治理的边际成本差异较大。如果欠发达地区因高污染而制定较高的环保税额标准,可能对其经济发展产生更大影响,从而影响当地政府征收高标准环保税的积极性。这也不符合当前区域协调发展的理念。为有效激励当地政府加大环境治理力度,可考虑通过税收转移等形式,对相对欠发达地区给予一定经济补偿。

第一,按照相对生态公平原则,污染程度差异越大的区域,越应重点关注区域内的协同治理问题。经测算,需要关注雾霾协同治理的重点区域具体包括:以石家庄市和太原市为中心的相邻城市群,以广州市为中心的相邻城市群,以成都市和重庆市为中心的相邻城市群,以西安市为中心的相邻城市群,以长春市和哈尔滨市为中心的相邻城市群,以沈阳市和大连市为中心的相邻城市群,以上海市为中心的长三角相邻城市群,以郑州市为中心的相邻城市群。这些重点协调治理区域,涵盖了新“大气十条”中新提及的汾渭平原。这些区域应打破省级行政边界,统一协调环保税额标准。

第二,以长三角相邻城市群为例,推进雾霾协同治理的环保税制优化方案。长三角各城市间污染物影子价格和污染程度都存在较大差异,其环保税额标准也不一致。例如,合肥市污染物的影子价格、污染程度等都相对最高,但环保税额标准却不足江苏省各城市的1/3,环保税方案存在较大优化空间。

基于相对生态公平和经济协调发展的理念,建议遵循以下原则,优化环保税方案。影子价格相对高的地区应制定较高的环保税额标准,如合肥市、上海市等。污染程度相对高的地区也应制定较高的环保税额标准,但如果影子价格较低,且经济发展水平也相对较低,可要求通过环保税收转移等形式获得一定的经济补偿,如嘉兴市和湖州市等。而相对低污染程度、低影子价格的地区,则可保持相对较低的环保税额标准,如台州市和宁波市等。也就是说,环保税方案的优化不仅包括环保税额标准的调整,还应注重跨区域环保税收转移支付方案的设计和落实。